תקנות חדשות, חדשות חמות
לאחר 70 שנים, עושה רושם שמדינת ישראל צועדת בדרך הבטוחה להסדרה של ענף האלכוהול בישראל. משרד הבריאות פרסם טיוטת תקנות המוצעות על ידו ואשר נועדו להסדיר באופן משולב, את הליכי הייצור, הייבוא והפיקוח על משקאות משכרים בישראל, בהתאם לסמכות הנתונה לשר הבריאות לפי חוק הגנה על בריאות הציבור (מזון), התשע"ו 2015. העובדה לפיה מוצעות תקנות כוללות להסדרת נושא המשקאות האלכוהוליים בישראל מכל צדדיו, מהווה לא פחות ממהפכה בפני עצמה, וזאת עוד מבלי להתייחס כלל לתוכן הדברים. זאת מאחר ועד היום הוסדר הנושא בהוראות חוק שונות ומשונות, שלא בהכרח הייתה תאימות ביניהן ומשום שהאחריות על ייצור, יבוא, יצוא ושיווק של משקאות משכרים מבוזרת כיום בין חמישה משרדי ממשלה שונים, כל אחד בתחום עניינו: משרדי הבריאות, הפנים, הכלכלה, החקלאות, האוצר והתיירות. חוק הגנה על בריאות הציבור (מזון), מסדיר מחדש את הפיקוח והאכיפה על משקאות משכרים, משלב היבוא או הייצור ועד דרכי השיווק. הסדרת הנושא נמסרה בחוק לידי משרד הבריאות והתקנות החדשות מכוונות להבהיר ולהסדיר את האופן שבו יבוצעו הפיקוח והאכיפה בשטח.
בהתחשב בחשיבות ובמשמעות השינוי הצפוי מבחינתם של השחקנים בענף האלכוהול בישראל, לא הסתפק משרד הבריאות בהגשת הצעה לתקנות בלבד, אלא גם ליווה את ההצעה בדברי הסבר מפורטים, ושלא כמקובל, גם בהערכה כתובה ביחס להשפעת הרגולציה על הענף. מדברי מנסחי התקנות עולה כי על פניו, בוצעה עבודת הכנה רצינית. כך למשל, בוצע לימוד מקדים מקיף של הנושא, הן לימוד עיוני ביחס למצב בארץ ובחו"ל והן בשיח מול גורמי האכיפה הקיימים ומול בעלי עניין נוספים, לדוגמה מנהל מינהל תעשיות והממונה על התקינה במשרד הכלכלה והתעשייה, התאחדות התעשיינים, איגוד תעשיות המזון וכן עם יצרנים שונים, איגוד לשכות המסחר ויבואני משקאות אלכוהוליים ישירים ומקבילים, הרשות הלאומית להסמכת מעבדות, מעבדות של מכון התקנים, מכון היין, המועצה לענף היין, ומומחים בתחומים שונים. בנוסף, ערכו אנשי משרד הבריאות פגישות עבודה עם יצרנים עם נציגי משרד החקלאות, המועצה לענף היין ונציגי בעלי היקבים הקטנים.
אלכוהול מזויף – מסכן את בריאות הציבור
פרק ההסברים בתקנות מתייחס ל"בעיה" (על פי לשונם של המנסחים) אשר הביאה מלכתחילה לחקיקת התקנות. כך מוסבר: "בשנים האחרונות גוברת תופעת ייצור והפצת משקאות משכרים מזויפים במכולות ובפיצוציות ברחבי הארץ, וזאת לצד העלייה בצריכת המשקאות המשכרים בכלל, ובקרב בני הנוער בפרט. תופעה זו טומנת בחובה סכנה ממשית לבריאות ציבור הצרכנים ולפגיעה כלכלית של יצרני ויבואני משקאות משכרים מוסדרים". מנסחי התקנות ממשיכים ומפרטים בנוגע לסכנות הטמונות בשתיית משקאות משכרים מזויפים – רמת אתנול העולה על המותר, המצאות חומרים רעילים נוספים ועוד. הנתונים הם ללא ספק מדאיגים: על פי נתוני פיקוח של הממונה על התקינה במשרד הכלכלה על משקאות אלכוהוליים, עולה שאחוז החריגות מן התקן עומד על 28% ו 50% בשנים 2015 ו 2016, בהתאמה. על רקע מצב דברים זה, מטרת החלת התקנות הינה לפיכך בין היתר: קביעת האחריות והחובות של יבואן, יצרן ומשווק של משקה משכר, ובכלל זה החלת חובות של תיעוד, עקיבות וביצוע Recall במקרים בהם יימצא שהמשקאות עלולים להזיק לבריאות הציבור. בנוסף ועל מנת להבטיח את ביצוע האמור – ייקבע רגולטור אחד שיהיה אחראי על כל שרשרת הייצור והשיווק.
עוד מסבירים מנסחי התקנות, כי ההסדר המוצע משווה בין הרגולציה בישראל לזו אשר חלה באירופה וארה"ב, באופן שגם בארה"ב ואירופה, חוקי המזון חלים על משקאות משכרים בכל ההיבטים הקשורים לבטיחות ואיכות המשקאות. כך, בדומה לנעשה בעולם, גם במדינת ישראל עם כניסתן לתוקף של התקנות, יחול החוק על כל שלב ושלב בייצור ושיווק של משקאות משכרים, הן בהיבט של דרישות איכות ובטיחות והן לגבי הסמכות לפיקוח ואכיפה על ייצורם ושיווקם של המשקאות.
מנסחי התקנות לא התעלמו מן העובדה כי יישומן של התקנות ידרוש תוספת משאבים. על פי המפורט, בשלב ראשון הוקצה לטובת יישום הרפורמה על ידי משרד האוצר 4 תקני כוח אדם בשירות המזון הארצי ואילו בשלב השני, לאחר בחינת היקפי הפיקוח הנדרש בפועל יוקצו תקני כוח אדם נוספים. כמו כן תורחב התשתית הממוחשבת.
הידיעה וההבנה כי הבסיס לחקיקת התקנות המוצעות הוא הרצון לפתור את אותה "בעיה", מציירים תמונה גם לגבי אופי התקנות, הרגולציה העמוקה הגלומה בהן ועל פני הדברים, הבעייתיות הגלומה בהם, בכך שהתקנות אינן עושות, לפחות לטעמי, הפרדה מספקת בין סוגי המשקאות השונים (למשל משקאות עתירי אלכוהול לעומת יין, בירה וכדומה) בכל הנוגע לאופן הפיקוח הנדרש ביחס אליהם. זאת, חרף העובדה שהמנסחים מכירים בעובדה שלכל סקטור מפוקח נדרשת גישה שונה. כך למשל לעניין ייצור - הסדרת מתן רישיון ייצור תוך מציאת פתרון משפטי ליקבים במרחב הכפרי ואילו לעניין יבוא - הצורך לקבוע מתווה שיותאם להסדרה הקיימת כיום וזאת על מנת לשמור על רציפות הפיקוח, לרבות הנגשת מערכות המידע הקיימות.
לבסוף, מבהירים המנסחים כי בחרו בדרך ביניים, האמורה להבטיח יישום הדרגתי וחלק של הוראות חוק בריאות הציבור (מזון), תוך הפחתה ככל האפשר של זעזועים בתקופת הביניים. כך למשל באשר ליבוא, בשלב ראשון תיקבע הוראת שעה לחמש שנים לשם שמירת הרצף והפיקוח על היבוא יישען על הכללים שעל פיהם פועל השוק היום. לעניין ייצור – על מי שכבר יש בידם רישיונות ייצור תמשיך לחול ההסדרה החלה עליהם כיום מכוח החוק ואילו על מפעלים לייצור משקאות משכרים שהם יקבים במרחב הכפרי ואין בידיהם כיום רישיון ייצור, נקבע בתקנות הסדר ספציפי המהווה שלב אחד מתוך מספר שלבים שיוסדרו בהמשך בנוהל הקובע את הליך קבלת רישיון הייצור.
כזכור, לפני למעלה משנה קיבלה הכנסת חוק ולפיו יעבור הפיקוח על ענף האלכוהול בישראל ובכלל זה ענף היין, מידי משרד הכלכלה, לידיו של משרד הבריאות, תחת הוראות חוק ההגנה על בריאות הציבור (מזון). הצעד התמים לכאורה בישר על מהפכת רגולציה של ממש בפניה עומדים יקבי ישראל, אשר משמעותה, מבחינתם של יקבים לא מעטים – ביצוע שינויים משמעותיים או סגירה. במסגרת אותו תיקון לחוק נקבע עוד, כי שר הבריאות "רשאי לקבוע הוראות לעניין החלת הוראות חוק זה על ייצור, ייבוא, שיווק וייצוא של משקאות משכרים, ובכלל זה הדרישה להיעדר עבר פלילי, בשינויים ובתנאים שיקבע". התקנות המוצעות כיום, מהוות את המשכה הישיר של אותה הוראה. עם זאת, התקנות מתייחסות כאמור רק לשלב הראשון של הסדרת היקבים במרחב הכפרי, כאשר השלבים הבאים יוסדרו בנפרד. נראה שברקע של המשך הסדרת היקבים בנוהל נפרד, עומדת ההבנה כי המורכבות בהקשר זה גדולה וכי טרם נפתרו סוגיות משמעותיות רלבנטיות, בין היתר – מול רשות מקרקעי ישראל.
הזכרנו ייצור מקומי והזכרנו ייבוא. מה באשר לייצור משקאות משכרים בישראל? לעניין זה קובעות התקנות המוצעות במפורש שיצוא המשקאות המשכרים אינו מוסדר בתקנות אלה וההוראות החלות על היצוא מכוח תקנות לפיקוח על יצוא הצמח ומוצריו (ייצור משקאות משכרים), התשל"ז 1977 ימשיכו לחול. לעניין זה עוד אתייחס בהמשך.
מה יש בתקנות המוצעות?
מה אם כן מציעות התקנות? ראשית, על פי נוסח ההצעה, מטרת התקנות היא להסדיר את הפיקוח על משקאות משכרים תוך קביעת משקה משכר כקטגוריית ביניים בין מזון רגיל למזון רגיש. זאת, על פי מודל ניהול סיכונים בהתאם למקובל במזון בישראל ובמדינות מפותחות בעולם, ומתוך מגמה לאפשר זמינות והנגשה של מגוון משקאות, בעלויות סבירות, לכלל הציבור, תוך הבטחת איכות, תקינות ובטיחות המשקה המשכר ושמירה על בריאות הציבור. התקנות החדשות, אם יאושרו בנוסחן זה, מאחדות תחת גג חקיקה אחד את הטיפול במתן אישור לשיווק כל משקה משכר בישראל, בין אם יוצר כאן ובין אם יובא. כפי שהיצרן יידרש לקבל אישור מוקדם לייצור, כך יידרש גם היבואן לקבל אישור מוקדם לייבוא משקה משכר, כאשר בשני המקרים, מי שיהיה אחראי להנפקת האישור יהיה מנהל שירות המזון במשרד הבריאות.
מנהל שירות המזון יסמיך מעבדות מורשות לבדיקה מוקדמת של משקה משכר, תחול חובה למסור למעבדה מראש דגימה של מותג משקה משכר טרם לשיווקו בישראל ורק מי שניתן לו לגבי המשקה המשכר אישור של מעבדה מוכרת, יהיה רשאי לשחרר מן המכס את המשקה - כאשר מדובר ביבוא, או לשווק משקה משכר - כאשר מדובר בייצור מקומי (במילות התקנות מכונה האישור בשם: "אישור עמידה" (בדרישות).
בכלל, התקנות המוצעות מקנות למנהל המזון סמכויות רבות בנושא מתן אישורים, ביטולם, מתן צווים מידיים, עצירת שיווק של משקאות ועוד. כך למשל, מעבדות מוכרות יוסמכו על ידי מנהל המזון למשך שנתיים בלבד בכל פעם והוא יהיה רשאי גם לבטל הסמכה או להתלותה, למשל במקרה בו התעורר ניגוד עניינים בין מפעילי המעבדה לבין היינות המובאים לבדיקתה. המעבדות ידווחו למנהל המזון דיווח שנתי על האישורים הניתנים על ידם וכן דיווח על אתר במקרה של חריגה. מנהל המזון יהיה רשאי גם להורות על ביטול אישור אשר ניתן על ידי מעבדה מוכרת, לעכבו או להתנותו בתנאים, אם נוצר חשד להפרת הוראות החוק. במקרים בהם יהיה המנהל סבור כי קיים חשש לפגיעה מידית בשלומו, בריאותו או בטיחותו של הציבור, יהיה הוא מוסמך אף להורות למעבדה לבטל או להתנות רישיון גם בלא שנתן ליבואן הזדמנות לטעון טענותיו לפני מעשה.
הוראה מעניינת, אשר מעניין יהיה גם לבחון אם תעבור מבחינה תקציבית, נוגעת למתן מעמד של עובדי מדינה לעניין ביצוע הוראות החוק, לעובדים, מנהלים, נושאי משרה ובודקים במעבדה מוכרת הממלאים תפקיד לפי התקנות.
פטור למשקאות פרימיום
סעיף מעניין שהוכנס לתקנות, נוגע למשקאות משכרים המוגדרים בחוק בשם: "משקה משכר איכותי וייחודי". משקאות אלו פטורים על פי המוצע מקבלת אישור מנהל המזון לשיווקם. מאחורי כינוי מסתורי זה, מסתתרים משקאות העומדים באחד מן התנאים החלופיים הבאים: א. יין מאזור גידול מקורי מוכר (GI). ב. משקאות משכרים בעלי 12 שנות התיישנות לפחות ובכלל זה, ויסקי, קוניאק ורום. ג. ויסקי המובא בחביות עץ אלון כאשר מחיר חבית ויסקי לא יפחת מ 1,000 יורו בארץ הייצור. ד. משקה משכר אחר בנפח של 750 מ"ל אשר מחירו בארץ הייצור הינו 15 יורו ויותר. הצעת התקנות אינה מבהירה מה עומד מאחורי פטור יוצא דופן זה ואולם, נראה כי מציעי התקנות יצאו מתוך נקודת הנחה שכאשר מדובר במשקאות פרימיום יוקרתיים, הרי שאיכותם מובטחת ואין צורך לשוב ולבצע בהם בדיקות נוספות בטרם יאושרו לשיווק. עצם הפטור, אופן ניסוחו וכן השאלה כיצד נקבעו הפרמטרים להכרה במשקאות פרימיום מעוררים לא מעט תהיות, אשר מעניין יהיה לבחון אותן בהמשך.
רישיונות יצרן ליקבים הקטנים
באשר לעניין הסדרתם של יקבי ישראל ובפרט היקבים הקטנים, אשר עד לאחרונה לא הונפקו להם רישיונות יצרן, התקנות אינן משנות את שנקבע עד כה ושומרות על ההסדר המקנה ליקבים תקופת ביניים להתארגנות, אשר במסגרתה יוכלו לפעול לשם הסדרת פעילותם. על פי הסדר זה, תמשיך להתקיים הוראת המעבר ביחס ליקב שבהסדר, אשר תחול על יקבים ששטחם אינו עולה על 500 מ"ר ובלבד שבידי היצרן מצויה המלצת משרד החקלאות לפיה באופן עקרוני, ביכולתו לעמוד בעתיד בתנאים המאפשרים קבלת רישיון ייצור, גם באם אין הוא מחזיק עדיין ברישיון יצרן כדין. מוצע כי סעיף 21 לחוק בריאות הציבור (מזון) המתנה הפעלת יקב בהחזקת רישיון יצרן, לא יחול בתקופת הוראת המעבר, שנקבעה למשך 12 חודשים. עם זאת, בתום תקופת המעבר תחול הוראת סעיף 21 לחוק ויקב בהסדר יידרש לעמוד בהוראות נוהל שירות המזון כמוגדר בטיוטת התקנות.
אזורי יין בישראל? לא בבית ספרנו
עד כאן תיארנו את מה שיש בתקנות ואולם בעיני בולט מאוד דווקא מה שאין בהן: התייחסות לאזוריות ישראלית. כפי שכבר כתבנו כאן פעמים רבות, עד לעצם היום הזה אין בישראל מפת אזורי יין מחייבת, למעט מפה שעוצבה לצורכי ייצוא במסגרת תקנות לפיקוח על יצוא הצמח ומוצריו (ייצור משקאות משכרים), משנת 1977, אשר גם היא איבדה מזמן כל רלבנטיות, בהתחשב בשינויים העצומים שחלו בפריסת אזורי היין בישראל במהלך 40 השנה פלוס שחלפו מאז שנקבעה.
תקן היין הישראלי עודכן לאחרונה על ידי ועדה שקמה במיוחד לשם כך ואולם למרות שהנושא נמסר במפורש לתחום המנדט של הועדה, העדיפו חבריה שלא להחליט בנושא זה, ולא קיבלו החלטות בנוגע לעדכון מפת אזורי היין שלנו. יתרה מזו, הקביעה שהזכרנו בראשית הדברים לפיה התקנות החדשות אינן עוסקות בייצוא יינות ישראל וכי בעניין זה ימשיכו לחול התקנות משנת 1977, רק מחזקת דעה שהבעתי בעבר, לפיה מפת אזורי היין הכלולה בתקנות משנת 1977 כלל אינה נוגעת לשיווק יין ישראלי בתוככי מדינת ישראל. במילים אחרות, בהקשר של שיווק יין ישראלי בישראל, הרי שעל פניו אין כל מפה מחייבת וכל התייחסות לעניין אזור הגידול של הענבים על תוויות הבקבוקים אינה מבוססת על חלוקה רשמית כלשהי ולמעשה, הינה באחריות המפרסם בלבד. נראה שבשלב זה לפחות, לא יחול שינוי במצב. הדבר מעורר תמיהה קשה, שכן אם הוחלט במסגרת הסדרת ענף האלכוהול, להסדיר לעומקו את ענף היין ובפרט כאשר מתהדרים בניסיון להשוות את המצב לזה המקובל בעולם, מדוע אם כן, בניגוד גמור למקובל בעולם, להותיר את נושא האזוריות בישראל ללא כל הסדרה רשמית?
כעת, באם יאושרו התקנות, כבר לא מדובר רק בשאלה תאורטית, שכן היעדרה של מפת אזורי יין ישראלית עלול להפוך לקושי מעשי של ממש, למשל בכך שיקבי ישראל ימצאו את עצמם מופלים לעומת יצרנים מחו"ל וכמובן לעומת יבואני היין. הכיצד? בהעדר GI רשמי ישראלי, ובניגוד למצב המוצע על פי התקנות החדשות לגבי אזורי GI מחו"ל, לא יתאפשר ליין ישראלי כלשהו אשר מחירו נמוך משווי של 16 יורו, להיכנס לאותה קטגוריה של "משקה משכר איכותי וייחודי", הפטור על פי התקנות מן החובה להציג אישור שיווק. אם תשאלו מדוע הפריבילגיה הניתנת מבחינה זו ליין המיובא לעומת היין המקומי? הפתרונות למשרד הבריאות.
הסדרה מתי?
מהו לוח הזמנים לכניסת התקנות לתוקף? ראשית, מדובר עדיין כאמור רק בהצעה, אשר טרם ניתן לה אישור סופי. בטרם אישורה, מוזמן כעת הציבור להעיר את הערותיו להצעה והמועד האחרון למתן הערות נקבע לתאריך 18.9.2018. אולם גם באם יאושרו התקנות, הרי שהן לא ייכנסו לתוקף מלא באופן מידי. על פי ההצעה, מועד תחילתן יהיה שישה חודשים מיום פרסומן של התקנות, הן ביחס להוראות הנוגעות לייצור והן ביחס להוראות המתייחסות לייבוא, כאשר הדחייה בהפעלתן מיועדת לצורך מתן משך זמן התארגנות סביר לבעלי העניין.
ענף האלכוהול הישראלי ובתוכו ענף היין, מצויים בימים אלו בליבה של מהפכה תחיקתית ורגולטורית, אשר אין ספק כי יהיה בהן בעתיד כדי לשנות את פני הענף. מענף אשר הפיקוח בו היה מועט וספורדי למדי, יעבור הענף ובפרט ככל שמדובר בייצור יין בישראל, להסדרה ברורה ולפיקוח, אשר אין ערעור על כך שחסרו מאוד עד כה. ברור שהסדרה זו תהיה כרוכה במחלות ילדות לא מעטות, אשר יהיה צורך למצוא להן מרפא ואפשר שחלק מן השחקנים בענף יפלו חללים על הדרך ויאלצו לסיים פעילותם, או לחילופין לערוך שינויים מהותיים. התקנות המוצעות כיום טרם אושרו ואפשר עוד שיערכו בהם שינויים, אך הדרך שבה צפוי הענף ללכת הינה ברורה וסלולה ואפשר לומר אף מתחייבת, לכיוון של רגולטור אחיד ובעל השפעה, בדומה לקיים בארצות העולם.
